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德潤法評
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國有土地使用權出讓中的土地“交付”問題探討
來源: 德潤  Time2019-09-09

作者/劉家輝
 

 在國有土地使用權交易中,目前通行適用2008年7月1日國土資源部及國家工商總局共同制定的《國有土地使用權出讓合同》(GF-2008-2601示范文本,該示范文本第六條內容為:出讓人同意在___年__月__日前將出讓宗地交付給受讓人,出讓人同意在交付土地時該宗地應達到本條約定的第___項規定的土地條件:(一)場地平整達到___周圍基礎設施達到____(二)現狀土地條件。

 

本條約定了土地交付的時間和交付的土地條件,但由于目前法律法規對于土地交付條件沒做具體規定,在交易過程中,因土地交付發生糾紛的案件層出不窮。本文主旨探討土地交付的標準,以及土地交付的程序問題,明確土地交付的要求,以減少交易糾紛。

 

一、關于土地交付條件的認定標準

 

(一)出讓合同約定的土地交付條件

 

出讓合同第六條約定了兩種交付條件,供雙方選擇其一。第(一)項是指基礎設施達到的條件和場地平整狀況,一般有“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”,指除了出讓宗地場地平整,預備接入該宗地的基礎設施實現了以下三項、五項或七項:通水、通電、通路、通訊、通氣、通暖、排污等。

 

第(二)約定的是“現狀土地條件”。為數不少的出讓合同選擇該項交付條件,但是該項交付條件在實踐中卻因為對“現狀”的不同理解屢屢發生糾紛而遭到拷問。“現狀”是指肉眼所見的有或者沒有附著物的土地物理現狀,還是指該塊土地附著物及權利所有的現實狀態,到底 “現狀土地條件”法定的標準是什么,這個概念急需得到厘清。

 

(二)對現狀土地條件的理解

 

國土資源部2007年11月1日起施行的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規定》第七條:“出讓人應當根據招標拍賣掛牌出讓地塊的情況,編制招標拍賣掛牌出讓文件。

 

招標拍賣掛牌出讓文件應當包括出讓公告、投標或者競買須知、土地使用條件、標書或者競買申請書、報價單、中標通知書或者成交確認書、國有建設用地使用權出讓合同文本。”

 

《競買申請書》是由出讓方提供的制式文本,該申請書的一般文本為:經認真審核《____市國土資源規劃局國有土地使用權出讓掛牌公告》,并經實地踏勘該宗地后,我們對掛牌內容和土地現狀無異議,愿意遵守該掛牌公告的要求和規定,接受全部條款,愿意承擔相應權利、義務”。

 

從以上文件可知,申請人聲明按土地現狀條件受讓,經場踏勘交易地塊后參加競買的,視為對出讓地塊現狀條件無異議。該聲明是否能起到出讓方對土地權利瑕疵免責的后果?經檢索裁判文書網上公開的判決書,各級法院對此作出的判決并不相同。

 

(三)土地交付的法定條件

 

目前只有國土資源部的部分規章及規范性文件對土地交付條件作出零星規定。

 

國土資源部《閑置土地處置辦法》第二十一條規定:“市、縣國土資源主管部門供應土地應當符合下列要求,防止因政府、政府有關部門的行為造成土地閑置:(一)土地權利清晰;(二)安置補償落實到位;(三)沒有法律經濟糾紛;(四)地塊位置、使用性質、容積率等規劃條件明確;(五)具備動工開發所必需的其他基本條件。”

 

第二十八條規定:“市、縣國土資源主管部門未按照國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規定的期限、條件將土地交付給國有建設用地使用權人,致使項目不具備動工開發條件的,應當依法承擔違約責任。”

 

  《國土資源部、住房和城鄉建設部關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》第四條規定:“擬出讓地塊要依法進行土地調查和確權登記、確保地類清楚、面積準確,權屬合法,沒有糾紛。”

 

《國土資源部關于加大閑置土地處置力度的通知》第二條:實行建設用地使用權“凈地”出讓,出讓前,應處理好土地的產權、補償安置等經濟法律關系,完成必要的通水、通電、通路、土地平整等前期開發,防止土地閑置浪費。

 

從前述規章和規范性文件可見,規定出讓土地達到一定的條件,主要目的是為了防止土地發生糾紛而造成閑置浪費。

 

根據前述國土資源部相關規章和規范性文件的規定,要求出讓的土地為“凈地”,即無權利瑕疵和其他法律及經濟糾紛的、可以直接用于建設的土地。因此,現狀土地條件僅指土地的物理現狀,而不包括有權利瑕疵或其他糾紛的土地。如果出讓土地存在權利或其他糾紛,出讓人應該承擔瑕疵擔保責任。

 

以最高人民法院審理的浙江國都控股有限公司與??謔泄磷試淳制淥賢婪滓話鋼丈笈芯鍪?/strong>(2014)民一終字第00045號為例,最高人民法院在判決書中對土地交付問題作出如下闡述:“關于如何理解雙方關于土地現狀交付的問題。規定土地出讓時應當具備凈地交付條件,實質是要求土地必須已與被拆遷人達成拆遷安置補償協議,在法律層面上無權屬糾紛和其他障礙。由于在??謔泄輛植⑽炊緣乜檣系娜旅砩形賜瓿剎鵯ò倉貌鉤ノ侍庥枰怨?,且該事項即便去現場實地勘察,僅從地塊的外觀上,也無法得出競拍人應當知曉該未披露事項的必然結論。因此,國都公司關于其基于對政府的信任,認為有關文件中所指的土地現狀,應當是符合相關規定、三座寺廟早已經完成拆遷安置補償等工作且隨時可以拆除而不存在任何法律障礙的理解,符合常理。”

 

前述案例的闡述完全符合法律的本意。無論從合同法的要求,以及物權法的要求,都應以權利的非完整性作為瑕疵擔保責任的承擔起點,除非轉讓前出讓方進行了明確的瑕疵聲明,否則均應該承擔責任。由于土地地面以上及地下均可能隱含其他權利糾紛,出讓地塊潛在附著的糾紛并不能完全通過踏勘現場了解清楚,當受讓方以支付金錢為主要義務,而出讓方以“現狀條件、售后不管”的消極態度,不符合權利責任相一致的要求,出讓方應積極保障其出讓權利的完整性作為全面履行合同的基礎。

 

二、關于土地交付的程序

 

土地出讓合同明確約定了土地交付的時間,但對交付的程序未作約定,國土資源部也沒有相應規范對土地交付的程序作出具體規定,我們可以從物權法的規定中找到土地交易完成應當具備的程序。

 

一)土地交易完成的兩個要件

 

物權法第九條規定:“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅,經依法登記,發生效力;未經登記,不發生效力,但法律另有規定的除外”。

 

第一百三十五條的規定:“建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權利,有權利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施”。

 

從以上規定得知,土地使用權交易完成,以權利人變更公示為終點。在權利人變更公示之前或同時,應當進行土地實際控制權的移交,出讓人通過移交對土地占有進行交付,使建設用地使用權人實現對土地的實際占有和控制,利用該土地建造建筑物、構筑物及其附屬設施,實現用益物權。

 

(二)土地交付的程序要求

 

在交付程序上,國土資源部只在《閑置土地處置辦法》第二十二條第二款規定:“因特殊情況,未約定、規定動工開發日期,或者約定、規定不明確的,以實際交付土地之日起1年為動工開發日期。實際交付土地日期以交地確認書確定的時間為準。”

 

國土資源部2013年3月21日發布了《閑置土地處置法律文書示范文本,該文本中只有雙方確認交接土地的時間,沒有寫明土地交付細節。

 

由于該《交地確認書》并非是為了規范土地出讓交付的程序而制定,且沒有交付程序中應該包括的踏勘土地、驗收紅線坐標各拐點等要素,因此,在國有土地出讓糾紛中,關于交付的程序要求及時間節點,往往也是爭議焦點。雙方應通過一起實地踏勘土地、驗收紅線坐標各拐點,核定無誤后簽署確認文件,來表示對土地的移交占有手續完成。

 

(三)雙方共同驗收紅線坐標拐點應作為土地交付的必須環節

 

在土地使用權交易中,土地使用權證變更完畢并發放能否作為交付完成的認定,筆者認為是不能。土地使用權證的界址圖坐標一般采用當前城市的獨立坐標系,而不是使用國家坐標系,受讓人無法用界址圖上的坐標點自行在地塊上套合。根據國家地理信息保密的要求,坐標系之間的相互轉換參數屬于國家秘密,只有城市勘測規劃院、規劃局、國土局等部門掌握著該地塊的原始數據及坐標系之間的參數轉換值。如出讓方僅提供界址點坐標圖而不進行實地指界、放樣交付,受讓人根本不知道準確的紅線位置。以筆者代理的一個案例中的界址圖坐標點為例,可見城市獨立坐標系與國家坐標系在地圖上套合的不同結果:

圖1 土地證所附西安80坐標系的界址坐標圖

 

圖2 國家坐標系的界址坐標點

 

圖3 按西安80坐標系坐標點在地圖上直接套合的情況(錯誤)

 

圖4 按國家坐標系坐標點在地圖上套合的結果(正確)

 

圖5 按兩個不同坐標系的坐標點進行地圖套合,二者的顯示位置差距

 

 

經過對比圖可知,指認界址點坐標為土地交付的必須環節,雙方對坐標點驗收核查后簽署《交地確認書》才能視為交付完成。

 

結語

 

由于土地出讓合同資金的巨量密集性,一旦發生糾紛,對經濟產生的損壞后果是巨大的,且由于土地出讓一方代表行使國家行使權力,在土地交易中雖然與受讓方屬于平等主體的民事關系,但由于出讓方制定或主導著交易規則,事實上在國有土地交易中出讓方占據優勢地位,因此,對于土地交易的交付標準和程序進行明確界定,使出讓一方的義務更加清晰,則能減少民間經濟與國家權力的摩擦,減少社會交易成本,促進經濟繁榮。

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